지방자치법 전면개정의 의미와 향후 과제

한국의 지방자치는 주민자치가 아닌 단체자치 중심이고, 기초지방정부의 규모가 다른 나라들에 비해서 매우 크다. 이와 함께 읍·면·동 주민자치를 위한 조직적 기반인 주민자치회가 여전히 일부지역에서만 시범적으로 실시되고 있으며, 주민직접참여제도인 주민조례 제정 및 개·폐 청구, 주민투표, 주민소환 등도 한계점이 많다.

문재인 정부는 자치분권국가를 국정과제에서 제시하였고, 이를 2018년 개헌안에 포함시켰다. 그런데 개헌 국민투표가 성사되지 않았고, 이에 지방자치법 개정을 추진하게 된다. 이 과정에 6대 추진전략과 33개 과제로 구성된 자치분권 종합계획을 채택하고, 행정안전부는 이를 제도화하기 위해서 4개 분야 24개 과제 발표하며 지방자치법 전부개정법률안을 국회에 제출한다. 국회에서는 정부 제출안과 30개의 의원발의안을 포함하여 수정대안을 만든 뒤, 12월 9일 지방자치법 전부개정법률안을 본회의에서 통과시킨다.

본 논문에서는 32년 만에 전면개정된 지방자치법의 의미와 향후과제를 주민주권의 구현, 즉 주민자치 측면에서 살펴본다.

먼저 지방자치법에 주민자치의 원리를 반영하였다. 제1조(목적)에 ‘주민의 지방자치행정 참여’라는 문구를 포함시켰고, 제17조(주민의 권리) 1항을 신설하여 ‘주민은 법령으로 정하는 바에 따라 주민생활에 영향을 미치는 지방자치단체의 정책의 결정 및 집행 과정에 참여할 권리를 가진다.’라고 밝힌다. 그리고 제26조(주민에 대한 정보공개)를 신설하여 지방의회의 의정활동, 집행기관의 조직, 재무 등 지방자치에 관한 정보를 주민들에게 공개하도록 명시하였다.

다음으로 주민직접참여제도 개선방향을 담고 있다. 가장 큰 변화는 주민조례발안제도를 도입하면서 개별법을 두기로 하였고, 제4조(지방자치단체의 기관구성 형태의 특례)를 신설하여 지방자치단체장의 선임방법과 기관 구성을 변경하는 경우에 주민투표를 의무화하고 있다. 그리고 규칙의 제정과 개정ㆍ폐지 의견 제출 조항을 신설하였고, 주민감사의 청구인 수를 줄였다. 앞으로의 과제는 주민조례발안법을 조속히 제정되는 것이다. 이 과정에 주민들의 주례발안 권한이 충분히 보장되어야 한다. 이와 함께 주민투표법과 주민소환에 관한 법률도 개정되어야 한다. 지방자치법 개정안이 통과된 이후에 두 법률의 개정안이 제출되었는데, 이에 대해서 전문가와 시민들의 의견을 충분히 반영하여 개정될 필요가 있다.

마지막으로, 지방자치법 개정안에 읍면동 주민자치의 강화 방안인 주민자치회 근거조항이 포함되지 않았다. 그래서 풀뿌리 주민단체들과 시민단체, 학계 등에서 지방자치법 전부개정안의 의미가 반감되었다고 입장을 제시하였다. 이에 한병도 의원의 대표발의로 지방자치법에 주민자치회 근거조항을 포함시키는 개정안이 발의되었고, 김영배 의원의 대표발의로 주민자치 기본법이 국회에 발의되었다. 향후 이러한 법률 제·개정과 함께 주민자치회 조례를 보완하면서 읍·면·동 주민자치회의 운영 규칙은 해당 주민자치회가 제·개정할 수 있도록 권한을 부여하는 게 필요하다. 이와 함께 읍·면·동 행정의 권한을 확대하면서 주민밀착형 행정 업무의 이양이 필요하다. 여기에는 사람과 재정의 분권이 동반되어야 한다.